Site Natura 2000 aménagé illégalement : le Maire a l'obligation de dresser un procès-verbal même lorsque la remise en état est intervenue au jour du jugement (TA Poitiers, 25 juin 2026, n°2401080)

Un espace boisé et humide classé Natura 2000 avait été défiguré par des constructions et aménagements illicites réalisés sans aucune autorisation. Après avoir contraint en référé les propriétaires à démolir et remettre en état, l’association locale de défense du site, accompagnée par TerraNostra Avocats, a obtenu au fond le prononcé d'une injonction ordonnant au Maire de faire dresser un procès-verbal d’infractions urbanistiques, provoquant ainsi ouverture d'une enquête préliminaire.

1. L’obligation de dresser un PV de constat subsiste même en cas de remise en état du site.

Le site en cause est classé à double titre en zone Natura 2000 — Zone de Protection Spéciale (directive Oiseaux) et Zone Spéciale de Conservation (directive Habitats) — ainsi qu’en ZNIEFF de types 1 et 2, en zone naturelle inconstructible par le Plan local d’urbanisme et en zone rouge du Plan de Prévention des Risques Inondation (PPRI), y interdisant notamment toute construction nouvelle.

Pourtant, depuis 2020, de multiples travaux avaient été réalisés sans autorisation d’urbanisme et environnementale : construction de bâtiments en béton et hangar, imperméabilisation des sols et coupe d’arbres, portant une atteinte grave à un milieu naturel abritant plus de 25 espèces protégées.

Face à l’inaction des pouvoirs publics, l’association locale de défense du site avait saisi le juge des référés, qui avait ordonné sa remise en état, et les constructions illicites avaient ainsi finalement été démolies en décembre 2024.

En parallèle de l’action judiciaire, l’association avait demandé au Maire de faire dresser un procès-verbal d’infractions urbanistiques sur le fondement de l’article L. 480-1 du Code de l’urbanisme, et de saisir le juge judiciaire en vue de la démolition des ouvrages en application de l’article L. 480-14.

En défense, l’auteur des travaux et la Commune faisaient valoir qu’à la date du jugement les ouvrages avaient été démolis et la remise en état effectuée, privant ainsi le litige de son objet.

Cet argument a été écarté par le tribunal :

« L’effet utile de l’annulation du refus du maire de faire dresser un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme et de procéder à la transmission d’une copie au ministère public impose que le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’une demande d’annulation de ce refus, en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision. » (TA Poitiers, 25 juin 2026, n°2401080, cons. 9)

Cet effet utile tient à l’effet du procès-verbal de constat : il s’agit du premier acte de la procédure pénale qui déclenche l’ouverture d’une enquête préliminaire.

Or, suivant la jurisprudence constante de la Cour de cassation, aucune mesure de régularisation ne peut avoir pour effet de faire disparaître une infraction pénale (Cour de cassation, Chambre criminelle, 18 novembre 2008, n°08-83.542).

Dès lors, à supposer même la remise en état suffisamment complète pour réparer les préjudices environnementaux, les délits commis n’avaient pas disparu.

La régularisation d’une infraction ne libère pas le Maire de son obligation de constater les infractions et de transmettre le procès-verbal au procureur de la République, dès lors qu’il appartient au ministère public, et non au Maire, d’apprécier l’opportunité des poursuites pénales.

Cette solution constitue l’application de la jurisprudence constante du Conseil d’État, que ce dernier a encore rappelé récemment dans un avis dont les termes sont particulièrement clairs :

« 3. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de faire dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées et d'en transmettre une copie au ministère public. Cette obligation, qui a notamment pour objet d'informer le ministère public auquel il appartient de décider de la poursuite de l'infraction, n'est pas susceptible de s'éteindre par l'effet de l'écoulement du temps. Si des travaux irrégulièrement exécutés peuvent être régularisés, notamment par la délivrance ultérieure d'une autorisation, un tel changement de circonstances ne fait pas disparaitre l'infraction et ne saurait priver d'objet l'action publique.

4. Dans ces conditions, l'effet utile de l'annulation du refus du maire de faire dresser un procès-verbal d'infraction en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme et de procéder à la transmission d'une copie au ministère public impose que le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une demande d'annulation de ce refus, en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision.

5. Lorsque le juge administratif annule une telle décision de refus au motif qu'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, il lui incombe en principe d'enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d'en transmettre une copie au ministère public. Il en va cependant différemment lorsque l'action publique est prescrite à la date à laquelle le juge statue. » (CE, avis n°503737 du 2 octobre 2025)

2. Une compétence liée : le Maire ne peut pas choisir de ne pas agir

Le tribunal administratif de Poitiers rappelle en outre que lorsque le Maire dresse un procès-verbal d’infraction en application de l’article L. 480-1, il agit au nom de l’État et non de la commune. Il se trouve en situation de compétence liée : dès lors qu’il a connaissance d’une infraction, il est tenu de la constater. Il ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation.

En l’espèce, les infractions étaient doublement caractérisées. D’une part, les travaux avaient été réalisés sans autorisation d’urbanisme, en violation de l’article L. 421-1 du Code de l’urbanisme. D’autre part, les parcelles étaient classées en zone Ni du PLU et en zone rouge du PPRI, deux régimes prohibant les constructions que les activités en cause ne permettaient pas de régulariser.

Le tribunal en a logiquement conclu qu’ :

« Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 610-1 du même code, résultant soit de la méconnaissance des dispositions du plan local d’urbanisme, soit de la méconnaissance d’une autorisation d’urbanisme qu’il a délivrée. Alors même que le procès-verbal d’infraction dressé en application de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme a le caractère d’un acte de procédure pénale dont la régularité ne peut être appréciée que par les juridictions judiciaires, il appartient à la juridiction administrative de connaître des litiges qui peuvent naître du refus du maire de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés par les dispositions précitées et, le cas échéant, l’enjoindre à dresser procès-verbal d’infraction. » (TA Poitiers, 25 juin 2026, n°2401080, point n°8)

L’existence d’une compétence liée a ainsi conduit le juge administratif à non seulement annuler le refus de dresser un procès-verbal d’infractions urbanistiques, mais aussi à enjoindre au Maire de dresser ce procès-verbal et de le transmettre au Procureur de la République dans un délai de deux mois.

L’État est condamné à verser à l’association requérante la somme de 1 300 euros au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, confirmant que c’est bien la responsabilité de l’État qui est engagée par la carence du Maire agissant en cette matière en tant qu’agent de l’État.

3. Enseignements pratiques pour les associations et les communes

L’obligation de dresser PV ne disparaît qu’avec la prescription de l’infraction. Une démolition ou une régularisation intervenue postérieurement ne fait pas disparaître l’infraction initiale. Le Maire reste tenu de constater l’infraction et de la transmettre au Parquet, auquel il appartient seul d’apprécier l’opportunité des poursuites. En revanche, comme le rappelle le Conseil d’Etat dans son avis n°503737 du 2 octobre 2025, « il en va cependant différemment lorsque l'action publique est prescrite à la date à laquelle le juge statue ».

La carence du Maire engage la responsabilité de l’État. Agissant au nom de l’État en matière de police de l’urbanisme, le Maire dont la carence est jugée illégale expose l’État à une condamnation aux frais d’instance. Cette jurisprudence est appliquée de manière constante par les juges du fond (cf. p.e., dans le même sens : CAA de Nancy, 9 décembre 2004, n°98NC00647).

Le juge administratif peut contraindre le Maire à agir. Le refus d’exercer une compétence liée est un excès de pouvoir susceptible d’annulation et d’injonction. Cette voie est ouverte aux associations ayant intérêt à agir, notamment celles dont l’objet statutaire porte sur la protection de l’environnement.

La vigilance associative reste déterminante. Dans ce dossier, c’est l’association qui a, à ses propres frais, fait constater les infractions, saisi le juge civil, obtenu la démolition, puis contraint le Maire à accomplir les actes qui lui incombaient. La décision du 25 juin 2026 reconnaît le bien-fondé de cette stratégie.